KINH TẾ HỌC-XÃ HỘI HỌC PHÚC LỢI XÃ HỘI TRÊN THẾ GIỚI: QUAN NIỆM VÀ PHÂN LOẠI(*) TRẦN HỮU QUANG(**)

KINH TẾ HỌC-XÃ HỘI HỌC

PHÚC LỢI XÃ HỘI TRÊN THẾ GIỚI:

QUAN NIỆM VÀ PHÂN LOẠI(*)

 

TRẦN HỮU QUANG(**)

TÓM TẮT

Sự phát triển của các hệ thống phúc lợi xã hội là một trong những thành tựu lớn lao của nhiều

quốc gia trên thế giới trong thế kỷ XX. Kể từ nay, phúc lợi xã hội được nhìn nhận như là một

trong những quyền căn bản của con người trong một quốc gia văn minh và hiện đại. Bài viết này

lược thuật lại một số quan niệm chính về phúc lợi xã hội và một số lý thuyết phân loại các hệ

thống phúc lợi xã hội trên thế giới.

Sự phát triển của các hệ thống và các chương trình phúc lợi xã hội được xem là một trong những

thành tựu lớn lao nhất xét về mặt chính sách xã hội tại các quốc gia trên thế giới trong thế kỷ

XX. Điều có ý nghĩa cơ bản là kể từ nay, phúc lợi xã hội được nhìn nhận như là một trong những

quyền căn bản của con người trong một quốc gia văn minh.

Bài này sẽ điểm qua một số quan niệm chính về phúc lợi xã hội và một số lý thuyết phân loại các

hệ thống phúc lợi xã hội trên thế giới.

1. MỘT SỐ THUẬT NGỮ CÓ LIÊN QUAN

(*)   Những nội dung chính của bài này là một phần nằm trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu Hệ thống phúc

lợi ở TPHCM với mục tiêu tiến bộ và công bằng xã hội của Trung tâm Khoa học Xã hội và Nhân văn

TPHCM (nay là Viện Nghiên cứu Phát triển TPHCM) do Trần Hữu Quang làm chủ nhiệm.

(**)  Tiến sĩ Xã hội học. Viện Phát triển Bền vững vùng Nam Bộ.

Xét về mặt từ vựng, trong cuốn Từ điển tiếng Việt xuất bản năm 2000 (Hoàng Phê chủ biên),

chưa có cụm từ “phúc lợi xã hội”, cũng chưa có từ “an sinh” hay “an sinh xã hội”, mà chỉ có từ

“phúc lợi”. Phúc lợi trong cuốn từ điển này được định nghĩa như sau: “Lợi ích mà mọi người

được hưởng không phải trả tiền hoặc chỉ phải trả một phần. Thí dụ: Nâng cao phúc lợi của nhân

dân. Các công trình phúc lợi (như nhà trẻ, lớp mẫu giáo, v.v.). Quỹ phúc lợi của xí nghiệp”

(Hoàng Phê, 2000, tr. 790). Định nghĩa này chỉ nhấn mạnh tới khía cạnh miễn phí hay giảm phí

mà chưa đề cập tới những nội hàm của từ này, và chỉ nói một cách chung chung là “lợi ích”. Có

lẽ cách hiểu này xuất phát từ quan niệm về phúc lợi trong mô hình quản lý theo phương thức kế

hoạch hóa tập trung trước đây, khi mà người ta thường hiểu “phúc lợi” là phần thù lao bằng tiền

hoặc hiện vật mà người lao động nhận được từ cơ quan hay xí nghiệp, ngoài phần tiền lương,

tiền phụ cấp và tiền thưởng, nhằm được hỗ trợ thêm về mặt đời sống.

Thực ra, từ “phúc lợi” đã xuất hiện trong cuốn Hán Việt từ điển giản yếu (1932) của Đào Duy

Anh,với một định nghĩa ngắn gọn: phúc lợi là “hạnh phúc và lợi ích (bonheur et intérêts)” (Đào

Duy Anh, 1957, tr. 137).

Từ phúc lợi tương ứng với từ welfare trong tiếng Anh, và đã được nhà xã hội học Anh Gordon

Marshall định nghĩa một cách khá đầy đủ như sau: welfare là “tình trạng hoặc điều kiện làm ăn

khấm khá (doing well) hoặc sinh sống đàng hoàng, hạnh phúc (being well)”. Marshall nhận định

rằng lúc đầu người ta thường nói đến từ welfare khi cần có những biện pháp nào đó để bảo vệ

tình trạng phúc lợi của một cá nhân hay một nhóm nào đó; vì thế, từ này chủ yếu được sử dụng

trong lĩnh vực chính sách (policy), vì nó gắn trực tiếp với những nhu cầu: “Các chính sách phúc

lợi là những chính sách được thiết lập nhằm đáp ứng những nhu cầu của cá nhân hay của nhóm”.

Theo Marshall, các nhu cầu ở đây cần được hiểu không phải chỉ có những nhu cầu tối thiểu để

sinh tồn, mà bao gồm cả những nhu cầu cần thiết cho một “cuộc sống tử tế và xứng đáng” (a

reasonable and adequate life). Các nhu cầu này bao gồm không chỉ một mức thu nhập tối thiểu

để có cái ăn, cái mặc, mà còn bao gồm nhà ở đàng hoàng, giáo dục, y tế và cơ hội có việc làm

(Marshall, 1998,tr.701-702).

Thuật ngữ “phúc lợi xã hội” trong tiếng Việt tương ứng với cụm từ social welfare trong tiếng

Anh; trong tiếng Hoa, người ta cũng dùng cụm từ “xã hội phúc lợi” (phiên âm Hán Việt: 社會福利

hay 社会福利, shehui fuli) để nói về khái niệm này.

Theo chúng tôi, phúc lợi xã hội, hiểu theo nghĩa rộng, là hệ thống các định chế, các chính sách

và các hoạt động nhằm bảo đảm đáp ứng những nhu cầu thiết yếu nhất của người dân, với mục

tiêu là làm sao cho mọi người dân có được một cuộc sống đàng hoàng, tử tế, xứng đáng với

phẩm giá con người. Hệ thống này bao gồm các lĩnh vực như: giáo dục, y tế, nhà ở, bảo hiểm xã

hội, bảo hiểm y tế, các chính sách trợ giúp xã hội (hỗ trợ những tầng lớp nghèo và khó khăn…)

và các chính sách cứu trợ xã hội (cứu trợ thiên tai, dịch bệnh…).

Còn thuật ngữ an sinh xã hội thì tương ứng với cụm từ social security ; trong tiếng Hoa, người ta

dùng cụm từ “xã hội bảo chướng” (phiên âm Hán Việt: 社会保障, shehui baozhang)(1). Trong thực

tế, trong các tài liệu Anh ngữ, đôi lúc người ta cũng sử dụng hoán chuyển nhau giữa thuật ngữ

social welfare với thuật ngữ social security. Tuy nhiên, thuật ngữ social security (an sinh xã hội)

thường được hiểu theo nghĩa hẹp hơn thuật ngữ social welfare (phúc lợi xã hội), và chỉ bao gồm

hệ thống bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế và các chính sách trợ giúp xã hội và cứu trợ xã hội.

Còn có một thuật ngữ nữa cũng thường được sử dụng phần nào tương ứng với hai thuật ngữ phúc

lợi xã hội hoặc an sinh xã hội, đó là cụm từ social protection. Trong tiếng Việt, có người dịch là

“bảo đảm xã hội”, nhưng cũng có người dịch là “bảo vệ xã hội” hay “bảo trợ xã hội”(2). Theo thiển

ý chúng tôi, có lẽ nên dịch thuật ngữ social protection là sự bảo hộ của xã hội (hay nói gọn là sự

bảo hộ xã hội) thì thích hợp hơn. Người ta thường hiểu khái niệm này theo nghĩa rộng, tức là bao

gồm hệ thống an sinh xã hội (social security) và hệ thống các chính sách trợ giúp xã hội (social

assistance) và các chính sách cứu trợ xã hội (social relief).

Bảo hiểm xã hội (social insurance) là thuật ngữ thường được dùng để chỉ một chương trình quốc

gia mang mục tiêu cung ứng một số dịch vụ xã hội cơ bản, do nhà nước trực tiếp đứng ra tổ chức

hoặc bảo trợ. Nguyên tắc của hệ thống này là sự chia sẻ chi phí tài chính giữa các thành viên

nhằm đối phó với những hoàn cảnh bất trắc như bệnh tật, mất việc làm, tuổi già… Đối tượng của

hệ thống này là một số tầng lớp dân cư nhất định, với nguồn ngân sách thường là từ tiền thuế

và/hoặc tiền phí đóng góp của những người tham gia. Hệ thống này thường mang tính cưỡng

bách (do nhà nước bắt buộc), nhưng cũng có hệ thống mang tính tự nguyện.

Có một số điểm khác biệt sau đây giữa bảo hiểm xã hội với bảo hiểm tư nhân: a) bảo hiểm xã hội

thường mang tính chất bắt buộc, trong khi bảo hiểm tư nhân thường mang tính tự nguyện; b) việc

cung ứng các dịch vụ trong hệ thống bảo hiểm tư nhân dựa trên sự thỏa thuận giữa nhà bảo hiểm

với người được bảo hiểm thông qua một bản hợp đồng, trong khi đó hệ thống bảo hiểm xã hội

thường dựa trên các chế độ và chính sách đối với từng tầng lớp dân cư nhất định, tức là dựa trên

quyền được hưởng trợ cấp của người được bảo hiểm; c) bảo hiểm tư nhân thường nhấn mạnh

đến tính chất công bình (equity) giữa các cá nhân mua bảo hiểm, còn bảo hiểm xã hội thì thường

nhấn mạnh nhiều hơn tới tính chất thỏa đáng (social adequacy) của các khoản trợ cấp đối với

mọi thành viên tham gia.

Thuật ngữ nhà nước phúc lợi trong tiếng Việt được dịch từ thuật ngữ welfare state trong tiếng

Anh hay État providence trong tiếng Pháp. Thuật ngữ tương ứng trong tiếng Hoa là 福利国家 (fú

lì guó jiā, phiên âm Hán Việt: “phúc lợi quốc gia”).

Khái niệm welfare state bắt đầu được sử dụng nhiều trong thập niên 1940, đặc biệt sau Thế chiến

thứ II, được dùng để mô tả những nhà nước có trách nhiệm chủ yếu trong việc cung ứng phúc lợi

xã hội thông qua các hệ thống an sinh xã hội, cung ứng các dịch vụ và các khoản trợ cấp nhằm

đáp ứng những nhu cầu cơ bản của người dân về mặt nhà ở, y tế, giáo dục và thu nhập (Marshall,

1998, tr. 702).

Khái niệm chính sách xã hội là một khái niệm thường được đề cập trong những công trình

nghiên cứu về phúc lợi xã hội và an sinh xã hội, khi người ta chú tâm tới vai trò của nhà nước

đối với các lĩnh vực xã hội cũng như các vấn đề xã hội.

Năm 1980, khi xem xét bộ môn nghiên cứu về chính sách xã hội, nhà xã hội học Nga V. Z.

Rôgôvin định nghĩa đây là “một lĩnh vực tri thức xã hội học, nghiên cứu hệ thống về các quá

trình xã hội quyết định hoạt động sống của con người trong xã hội, xét theo khả năng tác động

quản lý đến các quá trình đó” (Dẫn lại theo: Bùi Đình Thanh, 2004b, tr. 286).

Theo Phạm Xuân Nam, “chính sách xã hội là sự thể chế hóa đường lối, chủ trương của một nhà

nước (hay một cộng đồng) nhằm trực tiếp tác động vào con người – thành viên xã hội, điều chỉnh

các quan hệ lợi ích giữa họ, hướng hành động của họ tới các mục tiêu mà nhà nước (hay cộng

đồng) mong muốn” (Phạm Xuân Nam, 1994b, tr. 7). Còn theo Trần Đình Hoan, chính sách xã

hội “bao trùm mọi mặt của cuộc sống con người, liên quan đến điều kiện lao động và sinh hoạt,

giáo dục và văn hóa, kinh tế, dân số và quan hệ gia đình, quan hệ giai cấp và quan hệ dân tộc, tôn

giáo, v.v.” (Trần Đình Hoan, 1994, tr. 505).

Bùi Đình Thanh đưa ra một định nghĩa về chính sách xã hội mà chúng tôi cho là tương đối đầy

đủ nhất: “Chính sách xã hội là sự cụ thể hóa, thể chế hóa các đường lối, chủ trương để giải quyết

các vấn đề xã hội dựa trên những tư tưởng, quan điểm của chủ thể lãnh đạo phù hợp với bản

chất chế độ xã hội-chính trị (…) phản ánh lợi ích và trách nhiệm của cộng đồng xã hội nói chung

và của từng nhóm xã hội nói riêng nhằm tác động trực tiếp vào con người và điều chỉnh các quan

hệ giữa con người với con người, giữa con người với xã hội, hướng tới mục đích cao nhất là thỏa

mãn những nhu cầu ngày càng tăng về đời sống vật chất, văn hóa và tinh thần của nhân dân”

(Bùi Đình Thanh, 2004b, tr. 290, những chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q).

2. CÁC QUAN NIỆM VỀ PHÚC LỢI XÃ HỘI

Phúc lợi xã hội và an sinh xã hội là lĩnh vực được giới khoa học xã hội quan tâm nghiên cứu khá

nhiều kể từ sau cuộc Chiến tranh thế giới lần thứ hai, nhất là trong các ngành xã hội học, kinh tế

học và chính trị học. Cho đến nay, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau và cũng khó

lòng thống nhất với nhau về cách hiểu thế nào là phúc lợi xã hội hay an sinh xã hội. Tuy vậy, về

đại thể, vẫn có một số điểm căn bản mà hầu như ai cũng ít nhiều đồng ý, đó là: hệ thống các định

chế và các chính sách nhằm bảo đảm đáp ứng những nhu cầu cơ bản của người dân, đặc biệt là

trong những hoàn cảnh bất trắc như mất việc làm, già cả và bệnh tật, nhất là những nhóm dân

cư nghèo, yếu thế, dễ bị tổn thương. Dưới đây là một số định nghĩa chính về hai khái niệm này

trên thế giới.

Năm 1944, Hội nghị của Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) tuyên bố rằng “nghĩa vụ nghiêm cẩn

của tổ chức ILO là thúc đẩy các quốc gia trên thế giới tiến hành những chương trình thực hiện…

việc mở rộng các biện pháp an sinh xã hội (social security) nhằm cung ứng một mức thu nhập

căn bản cho tất cả những người có nhu cầu cần được bảo hộ và cần được hưởng sự chăm sóc y tế

toàn diện” (dẫn lại theo ILO, 2001, tr. 1).

Vào năm 1948, Liên hiệp quốc đã ghi rõ trong bản Tuyên ngôn nhân quyền về quyền được

hưởng an sinh xã hội như sau: “Mọi người, với tư cách là thành viên của xã hội, đều có quyền

hưởng an sinh xã hội và được quyền thực hiện, thông qua nỗ lực của quốc gia và sự hợp tác quốc

tế và phù hợp với cách thức tổ chức và các nguồn lực của mỗi quốc gia, các quyền kinh tế, xã hội

và văn hóa cần thiết cho phẩm giá của mình và cho sự phát triển tự do của nhân cách của mình”(3).

Năm 1952, tổ chức ILO đã đưa ra Công ước số 102 qui định những tiêu chuẩn tối thiểu của hệ

thống an sinh xã hội mà sau đó phần lớn các nước trên thế giới đều dựa vào đó để xây dựng hệ

thống an sinh của mình. Hệ thống an sinh tối thiểu này bao gồm các thành tố như sau: chăm sóc

y tế, trợ cấp bệnh tật, trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp hưu trí, trợ cấp tai nạn nghề nghiệp, trợ cấp

gia cảnh, trợ cấp thai sản, trợ cấp tàn tật, và trợ cấp cho người kiêm hưởng (ILO, 1952)(4).

Năm 1958, tổ chức ILO coi an sinh xã hội là “kết quả đạt được bởi một loạt các biện pháp tổng

hợp và có hiệu quả nhằm bảo vệ công chúng (hay phần lớn công chúng) khỏi tình cảnh túng

quẫn về mặt kinh tế (…) vì không còn nguồn thu nhập do bệnh tật, thất nghiệp hoặc tuổi già và

qua đời”. Đến năm 1984, tổ chức này bổ sung cho định nghĩa trên bằng cách nhấn mạnh tới vai

trò của nhà nước, coi đây là “sự bảo vệ mà xã hội cung ứng cho các thành viên của mình thông

qua một loạt các biện pháp công nhằm tránh rơi vào tình cảnh túng quẫn về mặt kinh tế mà nếu

không có những biện pháp này thì sẽ xảy ra vì bị mất hoặc bị giảm phần lớn nguồn thu nhập do

bệnh tật, sinh nở, công việc, tai nạn, thất nghiệp, tàn phế, tuổi già và qua đời; cung ứng sự chăm

sóc y tế và cung ứng các khoản trợ cấp cho các gia đình có con”. Nhưng ít lâu sau đó, tổ chức

ILO lại đưa ra một định nghĩa khác, lần này không còn nhấn mạnh tới vai trò của nhà nước: an

sinh xã hội là “sự an toàn chống lại một số nguy cơ, được cung ứng thông qua cách tổ chức thích

hợp cho những thành viên nào của mình có thể rơi vào hoàn cảnh này. Những nguy cơ này chủ

yếu là những sự bất trắc mà cá nhân có ít phương tiện không thể nào đương đầu nổi bằng khả

năng riêng của mình hoặc không thể trù liệu một mình hay kể cả với sự phối hợp riêng tư với

những người thân thuộc của mình”(5).

Còn Hiệp hội An sinh Xã hội Quốc tế (ISSA) thì đưa ra một định nghĩa tương đối hạn hẹp hơn

về an sinh xã hội, và quan niệm rằng đây không chỉ là  phần việc của nhà nước: đó là “những

chương trình bảo hộ xã hội do nhà nước thiết lập, hoặc những tổ chức được ủy nhiệm khác, (có

chức năng) cung ứng cho các cá nhân một mức độ an toàn về thu nhập khi họ phải đối diện với

những hoàn cảnh bất trắc do tuổi già, do lợi quyền thượng tồn(6), do mất khả năng, do tàn tật, thất

nghiệp hoặc do phải nuôi dạy con cái. Nó cũng có thể cung ứng quyền được hưởng sự chăm sóc

y tế – chữa trị hay phòng ngừa bệnh tật” (xem ISSA). Theo tổ chức ISSA, an sinh xã hội bao

gồm: các chương trình bảo hiểm xã hội, các chương trình trợ giúp xã hội, các chương trình phổ

quát (universal programmes), các chương trình tương trợ (mutual benefit schemes), các quỹ dự

phòng quốc gia (national provident funds), và những chương trình khác trong đó kể cả những

chương trình mang tính thương mại.

Nhà xã hội học người Anh Thomas H. Marshall (1949) có thể được coi là tác giả đầu tiên gắn

khái niệm phúc lợi (welfare) với khái niệm quyền công dân (citizenship), và cho rằng quyền

được hưởng phúc lợi (welfare rights) là nhóm quyền thứ ba mà các thành viên của xã hội đã

giành được trong thế kỷ XX, sau nhóm các quyền dân sự và nhóm các quyền chính trị. Trong

một bài viết nổi tiếng vào năm 1949 mang tên là “Citizenship and Social Class”, ông quan niệm

quyền công dân gồm có ba thành tố: quyền công dân về mặt dân sự, về mặt chính trị, và về mặt

xã hội. Theo Marshall, nhà nước phúc lợi chính là kết quả của cả một quá trình lịch sử đấu tranh

cho các quyền công dân (citizenship rights) trong suốt hơn 200 năm qua, mở rộng từ lĩnh vực

dân sự, sang lĩnh vực chính trị, rồi tới lĩnh vực xã hội. Vào thế kỷ XVIII, cuộc đấu tranh cho các

quyền công dân dân sự (civil citizenship) – bao gồm quyền tự do ngôn luận, quyền tự do tôn giáo,

và quyền bình đẳng trước pháp luật – đã giành được thắng lợi ở Anh. Vào thế kỷ XIX, đó là cuộc

đấu tranh giành quyền công dân chính trị (political citizenship), bao gồm quyền ứng cử và bầu

cử. Trong thế kỷ XX, đó là cuộc đấu tranh giành quyền công dân xã hội (social citizenship) – đây

là quyền được hưởng một mức độ an sinh nhất định về mặt kinh tế và quyền được tham gia đầy

đủ vào đời sống xã hội của đất nước(7). Quan niệm của Marshall đã đặc biệt khẳng định rằng việc

được hưởng các khoản phúc lợi cần được quan niệm như một quyền mang tính pháp lý, dựa trên

nguyên tắc phổ quát (universality), chứ không phải dựa trên quyền ấn định của những cơ quan có

thẩm quyền (discretionary) (Marshall, 1998, tr. 702).

Theo dòng tư tưởng đó, Elizabeth Wickenden (1965) cho rằng hệ thống an sinh xã hội bao gồm

các “luật lệ, chương trình, quyền lợi và dịch vụ bảo đảm và củng cố các biện pháp đáp ứng các

nhu cầu xã hội được công nhận như an sinh cơ bản của quần chúng và cải tiến trật tự xã hội”(8).

Cũng tương tự như vậy, Beulah Compton (1980) định nghĩa phúc lợi xã hội là một thiết chế bao

gồm các chính sách và luật lệ, được thực thi bởi nhà nước hay bởi các tổ chức tự nguyện, thông

qua đó một mức độ tối thiểu nhất định về các dịch vụ xã hội thiết yếu (như y tế, giáo dục, nhà

ở…) được phân phối cho các cá nhân, gia đình, nhóm xã hội (những dịch vụ mà gia đình hay thị

trường không đáp ứng được cho họ) nhằm mục đích phòng ngừa, giảm nhẹ hoặc đóng góp vào

việc giải quyết các vấn đề xã hội và cải thiện sự an sinh của cá nhân, nhóm và cộng đồng một

cách trực tiếp(9).

Hai nhà kinh tế học Jean Dreze và Amartya Sen (1991) đã tóm gọn cái cốt lõi của khái niệm an

sinh xã hội như sau: “Ý tưởng cơ bản của an sinh xã hội là sử dụng những kế sách xã hội để

ngăn ngừa sự thiếu thốn và tình trạng dễ bị tổn thương vì bị thiếu thốn”(10). Hai tác giả này nhấn

mạnh rằng sự cung ứng hệ thống an sinh xã hội trong những quốc gia đang phát triển cần được

quan niệm theo một nhãn giới rộng rãi hơn, và cần xem đây “chủ yếu như một mục tiêu cần theo

đuổi thông qua các biện pháp công hơn là như một nhúm chiến lược cá biệt được xác định một

cách hẹp hòi”. Cách hiểu này có lẽ cũng gần với quan niệm “Freedom from Want” (không bị

thiếu thốn) mà bản phúc trình nổi tiếng của Beveridge (ở Anh Quốc) đề xướng(11).

Giới hạn vào khía cạnh kinh tế, Madhava P. Rao (2005) đã đưa ra một định nghĩa về “an sinh

kinh tế” (economic security) khá độc đáo như sau: “Sự an sinh kinh tế bao gồm các cơ hội và các

khả năng (xét về mặt định chế cũng như về mặt cá nhân) tận dụng những cơ hội này cho sự an

sinh kinh tế vốn được cung ứng bởi xã hội xét như một tổng thể hoặc bởi những định chế trong

xã hội như gia đình, cộng đồng, nhóm xã hội, thị trường – cung ứng cho từng cá nhân hoặc cho

từng cộng đồng nhằm mục tiêu mang lại ‘sự phúc lợi xã hội’ cho mỗi cá nhân trong cuộc hành

trình của mình từ ngày chào đời cho tới ngày qua đời” (Rao, 2005, tr. 4).

Khi nghiên cứu về phúc lợi xã hội, giới nghiên cứu cũng đề cập nhiều tới khái niệm nhà nước

phúc lợi. Theo R. Lowe (1993), thuật ngữ welfare state xuất hiện vào thập niên 1930 ở Anh, xuất

phát từ thuật ngữ Wohlfahrstaat trong tiếng Đức, được dùng để nói về một nhà nước có trách

nhiệm bảo đảm sự phúc lợi và thịnh vượng của người dân và biết tôn trọng luật lệ quốc tế, đối

lập với kiểu nhà nước “warfare state” hay “power state” vốn là nhà nước chỉ biết áp đặt ý muốn

của mình lên người dân và các nước láng giềng(12).

Theo Nicholas Abercrombie và một số tác giả (1988), “ý tưởng căn bản của một nhà nước phúc

lợi là: chính quyền có trách nhiệm đối với sự phúc lợi (well-being) của các công dân của mình,

và điều này không thể được giao phó cho cá nhân, công ty tư nhân hay cộng đồng địa phương”

(Abercrombie et al., 1988, tr. 269, những chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q). Theo các tác

giả này, nhà nước phúc lợi là nhà nước bảo đảm cho người dân không bị nghèo đói bằng các

khoản trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp gia cảnh, phụ cấp thu nhập cho những người có lương thấp, có

chế độ hưu bổng và trợ cấp người già; nhà nước phúc lợi cung ứng đầy đủ các dịch vụ y tế, giáo

dục miễn phí, và nhà ở. Những dịch vụ này được tài trợ bởi các hệ thống bảo hiểm quốc gia và từ

nguồn ngân sách nhà nước (Abercrombie et al., 1988, tr. 269-270).

Nhà nước phúc lợi là một nhà nước cam kết trách nhiệm của mình với người dân ít nhất về ba

lĩnh vực: a) bảo đảm công ăn việc làm cho mọi người (vì thị trường tự do tư nhân không thể bảo

đảm được điều này, nên nhà nước phải can thiệp để giải quyết tình trạng thất nghiệp, khuyến

khích tăng trưởng kinh tế và ổn định giá cả); b) cung ứng một hệ thống bảo hiểm công cộng

nhằm bảo vệ người dân trước những hoàn cảnh bất trắc như thất nghiệp, già cả và bệnh tật (nhà

nước phải có chế độ bảo hiểm thất nghiệp, chế độ hưu bổng, và chế độ bảo hiểm y tế); c) nhà

nước nhìn nhận rằng quyền công dân trong một chế độ dân chủ không chỉ bao gồm các quyền

dân sự và quyền chính trị, mà cả những quyền xã hội (Fallis, 2005, tr. 2)(13).

Theo nhà xã hội học Đức Karl-Heinz Hillmann (1994), nhà nước phúc lợi là “một nhà nước bảo

đảm cho các công dân của mình, ngoài sự an toàn pháp lý, còn được cung ứng ở mức tối thiểu

những sản phẩm vật chất (tùy theo những giá trị văn hóa-xã hội được xác định một cách khác

nhau)”. Ông nhận định đây là một mô hình nhà nước đáng hoan nghênh về mặt nhân văn, nhưng

cho rằng nó cũng có nguy cơ “làm suy yếu ý thức hiệu suất, sự chủ động cá nhân, trách nhiệm cá

nhân và trách nhiệm xã hội của những công dân riêng lẻ, khả năng tự lực và khả năng điều hành

của những mạng lưới thân tộc và những mạng lưới xóm giềng, và suy cho cùng, làm suy yếu cả

nguồn lực kinh tế” (Hillmann, 1994, tr. 947).

Philippe Bénéton cho rằng nhà nước phúc lợi là nhà nước có những hệ thống bảo hộ xã hội

(protection sociale) rộng rãi và những chính sách giảm thiểu những sự bất bình đẳng kinh tế và

xã hội. Nhà nước phúc lợi là nhà nước làm thay thị trường phần nào đó và/hoặc sửa chữa những

hậu quả của thị trường, nhân danh sự an sinh hoặc sự bình đẳng. Theo Bénéton, người ta có thể

phân biệt hai dạng nhà nước phúc lợi kế tiếp nhau tại phần lớn các nước Tây phương: “nhà nước

bảo hộ” (État protecteur), và “nhà nước tái phân phối” (État redistributif). Nhà nước bảo hộ (bắt

đầu phát triển từ thập niên 1930) là nhà nước mang mục tiêu chủ yếu là hạn chế những cái giá

phải trả về mặt xã hội do thị trường gây ra, và bảo đảm một số điều kiện an sinh trước những bất

trắc kinh tế lớn (thất nghiệp, bệnh tật, già cả, v.v.). Nhà nước tái phân phối (phát triển trong

những thập niên 1960 và 1970) là nhà nước tìm cách thiết lập một sự bình đẳng nào đó, bằng

cách cố gắng làm giảm những sự bất bình đẳng về mặt kinh tế và xã hội (Boudon et al., 1999, tr.

90).

Một hệ thống nhà nước phúc lợi, theo Masayuki Fujimura (2000), bao gồm năm thành tố cơ bản

sau đây: 1) một hệ thống an sinh xã hội; 2) chính quyền trung ương và chính quyền địa phương

là người quản lý chủ chốt của hệ thống này; 3) việc nhìn nhận về mặt xã hội và việc pháp điển

hóa các quyền nền tảng của con người; 4) sự can thiệp chính đáng của nhà nước vào lĩnh vực

kinh tế để tạo ra đủ công ăn việc làm; và 5) việc thực hiện dân chủ rộng rãi dựa trên cơ sở quốc

hội ra quyết định trong lĩnh vực chính trị (Fujimura, 2000, tr. 3).

Tuy nhiên, ngoài khái niệm nhà nước phúc lợi (welfare state), W. A. Robson (1976) còn khai

triển thêm một khái niệm mới là “xã hội phúc lợi” (welfare society), và đề cập tới mối quan hệ

giữa nhà nước phúc lợi với xã hội phúc lợi. Ông viết như sau: “Nhà nước phúc lợi là cái mà

Quốc hội ban hành bằng sắc lệnh. Còn xã hội phúc lợi là cái mà nhân dân làm, cảm nhận và suy

nghĩ về những chuyện có liên quan tới sự phúc lợi tổng quát. (…) Chỉ có một xã hội phúc lợi dân

chủ mới có khả năng thiết lập và duy trì một nhà nước phúc lợi thực thụ. Vì thế, chúng ta không

thể chỉ nhìn vào các dịch vụ và các chức năng của các cơ quan nhà nước, mà còn phải chú ý tới

các thái độ, ý kiến và ứng xử của chính nhân dân”(14). Robson cho rằng một trong những khó khăn

lớn nhất của chúng ta nằm ở chỗ chúng ta thường cố gắng xây dựng một nhà nước phúc lợi mà

không có xã hội phúc lợi. Robson nhấn mạnh rằng một “xã hội phúc lợi” do chính người dân tạo

dựng là điều kiện tiên quyết cho việc thiết lập một nhà nước phúc lợi. Mặt khác, chính ý thức

cộng đồng (sense of community) là điều kiện tiên quyết để vận động người dân tham gia xây

dựng một “xã hội phúc lợi”, nếu không thì nhà nước phúc lợi chỉ giống như “được xây trên cát”

(dẫn lại theo Fujimura, 2000, tr. 6).

Tô Duy Hợp (2006) nhận xét rằng cần phân biệt giữa nội hàm “cơ bản” của hệ thống an sinh xã

hội (chỉ chăm lo cho một số đối tượng khó khăn) với nội hàm “đầy đủ” của khái niệm này (chăm

lo cho toàn dân): “Có thể nói, hàm ý cơ bản của an sinh xã hội là sự bảo vệ (bảo đảm) của xã hội

đối với những cá nhân hoặc/và nhóm xã hội đặc biệt khó khăn hoặc gặp phải rủi ro bất khả

kháng (như thiên tai, địch họa…). (…) Tuy nhiên, hàm ý đầy đủ của an sinh xã hội là hướng tới

phúc lợi xã hội toàn dân, tức là một hệ thống an sinh không chỉ bao gồm sự bảo trợ cho bộ phận

đặc biệt khó khăn hoặc gặp rủi ro bất khả kháng, vì đó mới chỉ là phúc lợi tối thiểu nhằm mục

tiêu mưu sinh, mà còn bao gồm cả sự bảo vệ toàn xã hội, hơn thế nữa, đó còn là phúc lợi cao cấp

của xã hội phát triển” (Tô Duy Hợp, 2006, tr. 25, những chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q).

Ngoài ra, còn có một cách hiểu và cách phân loại về nhà nước phúc lợi hết sức đáng chú ý của

Gøsta Esping-Andersen mà chúng tôi sẽ trình bầy trong mục sau.

3. CÁC LÝ THUYẾT PHÂN LOẠI CÁC HỆ THỐNG PHÚC LỢI XÃ HỘI

Cho đến nay, giới nghiên cứu đã không ngừng xem xét và tranh luận về cách phân loại các mô

hình hệ thống phúc lợi và nhà nước phúc lợi trên thế giới. Về đại thể, có hai mô hình phúc lợi

tương phản điển hình thường được các tác giả nói tới, đó là:

1. Mô hình bảo hiểm xã hội theo hướng Bismarck (các quỹ phúc lợi do người lao động và người

sử dụng lao động cùng quản trị; mức đóng phí tính theo tỷ lệ so với mức lương; mức trợ cấp theo

tỷ lệ đóng góp)(15).

2. Mô hình bảo hộ xã hội theo hướng Beveridge (các quỹ phúc lợi do nhà nước quản trị; nguồn

tài trợ lấy từ thuế; mức trợ cấp đồng đều giống nhau) (16).

Theo Tô Duy Hợp (2006), có thể có nhiều cách phân loại khác nhau về hệ thống an sinh xã hội

như sau:

– Phân biệt giữa hệ thống an sinh xã hội cơ bản với hệ thống an sinh xã hội ở trình độ phát triển

cao, theo Yang Tuan(17).

– Phân loại theo các đối tượng xã hội thụ hưởng (như người cao tuổi, người thất nghiệp, người

nghèo…).

– Phân loại theo các loại hình dịch vụ phúc lợi.

– Phân loại giữa các biện pháp bảo vệ (protective) đối với những đối tượng dễ bị tổn thương (như

trợ giúp xã hội và cứu trợ xã hội), các biện pháp phòng ngừa (preventive), và các biện pháp nhằm

nâng cao năng lực (promotional), theo Lê Bạch Dương và một số tác giả khác(18).

Người ta thường ghi nhận những tác giả quan trọng nhất đã tiến hành công việc loại hình hóa các

hệ thống phúc lợi trên thế giới, đó là Richard Titmuss (1958, 1974), Walter Korpi (1980, 1998)

và Gøsta Esping-Andersen (1990).

Việc loại hình hóa các mô hình hệ thống phúc lợi thường được các nhà nghiên cứu tiến hành

bằng cách xem xét những kiểu kết hợp giữa ba khu vực của xã hội (đó là thị trường, nhà nước, và

gia đình), và trong việc đáp ứng ba chức năng chính (đó là bảo hiểm, tái phân phối, và cung ứng

các dịch vụ xã hội). Ngoài ra, người ta còn xem xét các yếu tố sau đây: mức độ phụ thuộc vào thị

trường để thỏa mãn các nhu cầu của mình và có được sự bảo hộ của xã hội đối với mình (Gøsta

Esping-Andersen đưa ra khái niệm decommodification, tức mức độ “phi hàng hóa hóa”, để nói về

mức độ được thụ hưởng các dịch vụ an sinh xã hội mà không lệ thuộc vào thị trường); mô hình

phân tầng xã hội mà nhà nước nhắm đến hoặc là hệ quả của sự can thiệp của nhà nước (liên quan

tới mục tiêu bình đẳng xã hội) (Oberti, 1999, tr. 90).

Richard Titmuss (1974) thường được coi là tác giả đầu tiên đưa ra một cái khung xếp loại các mô

hình phúc lợi. Dựa trên phương pháp phân tích đa chiều kích, ông đã nhận diện ra ba quan niệm

khác nhau về vai trò của chính sách xã hội, và ông nối kết mỗi quan niệm với những nguyên tắc

cung ứng và hưởng dụng các dịch vụ phúc lợi. Theo ông, trên thế giới, có ba mô hình như sau:

a) Mô hình phúc lợi thặng dư (residual), trong đó vai trò chủ đạo thuộc về gia đình và thị trường

chứ không phải là sự tái phân phối của nhà nước, và quyền hưởng phúc lợi phụ thuộc vào việc

thẩm tra khả năng thu nhập (means-testing).

b) Mô hình phúc lợi phổ quát (universalist) hay cũng có thể gọi là mô hình định chế tái phân

phối, trong đó nhà nước thay thế vào chỗ của gia đình và thị trường trong việc bảo đảm phúc lợi

theo mục tiêu hướng đến sự bình đẳng.

c) Mô hình đóng góp dựa trên mức thu nhập kiếm được (earnings-related contributory systems),

phản ánh quan niệm đặt nặng trên hiệu quả đạt được trong lao động (industrial achievement-

performance); trong mô hình này, cả thị trường lẫn nhà nước đều cùng có mặt, nhưng người ta

ưu tiên nhấn mạnh đến những đóng góp kinh tế của các cá nhân(19).

Theo Gøsta Esping-Andersen (1990), chính lịch sử của các mối liên minh chính trị giữa các giai

cấp mới là nguyên nhân quyết định đối với những biến thể của mô hình nhà nước phúc lợi trong

các xã hội hiện đại (Esping-Andersen, 1991, tr. 1). Tác giả này cho rằng phần lớn các lý thuyết

về nhà nước phúc lợi hiện nay đều dựa trên những phân tích truyền thống về các mức độ công

nghiệp hóa, về hình thái quyền lực chính trị, hay về khả năng chi tiêu của ngân sách nhà nước.

Esping-Andersen muốn vượt qua những khuôn khổ phân tích ấy, và cho rằng chìa khóa của một

hình thái nhà nước phúc lợi chủ yếu nằm trong ba khâu sau đây : mức độ phi hàng hóa hóa (de-

commodification), sự phân tầng xã hội (social stratification), và tình hình nhân dụng

(employment) trong xã hội (Esping-Andersen, 1991, tr. 2-3).

Người ta thường xem sự phát triển của các quyền xã hội (social rights) như là bản chất của chính

sách xã hội. Kế thừa và khai triển các tư tưởng của Karl Polanyi, Esping-Andersen cho rằng cần

xem xét các quyền xã hội dưới góc độ khả năng “phi hàng hóa hóa” các quyền xã hội. “Tiêu

chuẩn nổi bật của các quyền xã hội phải là mức độ mà theo đó chúng cho phép con người có thể

xác lập được mức sống của mình mà không phụ thuộc vào các lực lượng của thị trường. Chính

là theo ý nghĩa này mà các quyền xã hội có thể làm giảm bớt tư cách ‘hàng hóa’ của các công

dân” (Esping-Andersen, 1991, tr. 3).

Esping-Andersen viết: “Những động cơ chính của chính sách xã hội hiện đại nằm trong quá trình

trong đó cả nhu cầu của con người lẫn sức lao động đều trở thành hàng hóa, và vì thế, phúc lợi

của chúng ta trở nên phụ thuộc vào mối quan hệ giữa chúng ta với hệ thống tiền tệ”. Trong thời

Trung cổ, khi mà chế độ sử dụng lao động chưa chuyển sang chế độ khế ước (hay hợp đồng,

contract), thì chính gia đình, giáo hội hoặc vị lãnh chúa là những người quyết định khả năng sinh

tồn của mỗi người. “Sự khuếch trương của chủ nghĩa tư bản diễn ra cùng với sự lụi tàn dần dần

của phương thức bảo hộ xã hội ‘tiền hàng hóa hóa’ (‘pre-commodified’ social protection)”

(Esping-Andersen, 1991, tr. 35).

Esping-Andersen gọi sự “phi hàng hóa hóa” (de-commodification) là tình trạng trong đó sở dĩ

người ta được hưởng các dịch vụ phúc lợi là do người ta có quyền được hưởng, và người ta có

thể duy trì cuộc sống của mình mà không cần dựa trên thị trường (Esping-Andersen, 1991, tr.

21-22). Ông nói rõ rằng cho dù có những chính sách trợ giúp xã hội hay bảo hiểm xã hội thì điều

này không nhất thiết dẫn đến một tình hình “phi hàng hóa hóa” thực thụ nếu chúng không thực

sự giải phóng các cá nhân ra khỏi sự phụ thuộc vào thị trường. Khi người công nhân bị lệ thuộc

hoàn toàn vào thị trường, họ sẽ rất khó mà đoàn kết với nhau và rất khó mà tập hợp lại được

trong những phong trào hành động tập thể. Chỉ khi nào các quyền xã hội của họ được “phi hàng

hóa hóa” thì lúc ấy họ mới thực sự có sức mạnh, và đồng thời, quyền lực tuyệt đối của giới chủ

lúc ấy mới yếu bớt đi; chính vì thế mà giới nghiệp chủ thường không có thiện cảm và cũng

không sẵn lòng tham gia vào các chương trình phúc lợi xã hội (Esping-Andersen, 1991, tr. 22).

Esping-Andersen đã phân biệt ba loại hình nhà nước phúc lợi căn cứ trên những khác biệt giữa

các quốc gia về: lịch sử chính trị, đặc biệt là khả năng huy động của giai cấp công nhân và khả

năng liên minh giữa các giai cấp, mức độ ảnh hưởng của nhà nước và của thị trường, và mức độ

mà việc tiếp cận các khoản an sinh xã hội có thể cho phép người dân giảm bớt sự lệ thuộc vào thị

trường (Williams, 1999, tr. 912).

Khi nghiên cứu về các loại hình nhà nước phúc lợi, Gøsta Esping-Andersen nhận định rằng có

nhiều kiểu cấu hình sắp xếp (arrangements) khác nhau giữa nhà nước, thị trường và gia đình.

Tác giả này đã dựa trên bảy chỉ báo sau đây để tiến hành việc loại hình hóa: số lượng các chế độ

trợ cấp hưu bổng riêng biệt theo ngành nghề; mức độ bao phủ bảo hiểm trong dân cư; mức chênh

lệch giữa mức trợ cấp trung bình với mức trợ cấp tối đa; mức chi tiêu tính theo qui mô tương đối

của số người hưu trí thuộc diện công chức nhà nước; số trợ cấp dựa trên sự thẩm tra khả năng thu

nhập; số người hưu trí thuộc khu vực tư nhân; và y tế thuộc khu vực tư nhân (Esping-Andersen,

1991, tr. 69-77). Từ đó, Esping-Andersen đã nhận diện ra ba loại hình nhà nước phúc lợi điển

hình như sau:

a) Loại hình nhà nước phúc lợi theo quan điểm tự do (liberal), trong đó các đặc trưng chính là:

trợ giúp dựa trên sự thẩm tra thu nhập; hạn chế chế độ trợ cấp phổ quát (universal transfer); hoặc

chỉ có những chương trình bảo hiểm xã hội hạn hẹp. Các khoản tiền trợ cấp thường rất thấp, và

chủ yếu chỉ được dành cho những người có thu nhập thấp hoặc buộc phải sống phụ thuộc vào

nhà nước. Điển hình cho loại hình này là Mỹ, Canada và Úc.

b) Loại hình nhà nước phúc lợi bảo thủ và mang nặng tính chất “nghiệp hội” (corporatist). Chế

độ phúc lợi ở đây dựa trên những khác biệt về vị thế (status), do đó các quyền ở đây luôn đi đôi

với các giai cấp và các vị thế. Nhà nước đóng vai trò chính trong việc cung ứng các dịch vụ phúc

lợi xã hội, và hệ thống bảo hiểm tư nhân chỉ đóng vai trò mờ nhạt. Đặc trưng của chế độ phúc lợi

“nghiệp hội” còn là dựa vào các tổ chức của giáo hội và gia đình. Điển hình cho loại hình này là

Áo, Pháp, Đức và Ý.

c) Loại hình nhà nước phúc lợi thứ ba là chế độ dân chủ-xã hội, trong đó những nguyên tắc về

tính phổ quát và về việc phi hàng hóa hóa các quyền xã hội được mở rộng cho tới cả các tầng lớp

trung lưu. Mục tiêu của khuynh hướng dân chủ-xã hội là xây dựng một nhà nước phúc lợi hướng

đến sự bình đẳng ở mức độ cao nhất, chứ không chỉ sự bình đẳng đối với những nhu cầu tối thiểu

như ở các nước khác. Nguyên tắc của nhà nước phúc lợi này là không đợi đến khi các nguồn lực

của gia đình cạn kiệt thì mới trợ cấp, mà là “xã hội hóa các chi phí của đời sống gia đình ngay từ

đầu” (“to preemptively socialize the costs of familyhood”), không phải nhằm tăng cường sự phụ

thuộc vào gia đình, mà ngược lại, nhằm tăng cường những khả năng độc lập của cá nhân. Nhà

nước phúc lợi này cung ứng các khoản trợ cấp trực tiếp cho trẻ em, đảm nhận trách nhiệm trực

tiếp chăm lo cho trẻ em, người già và những người không nơi nương tựa. Điển hình cho loại hình

nhà nước phúc lợi này là các nước Bắc Âu (Esping-Andersen, 1991, tr. 26-27).

Tương tự như Esping-Andersen, nhà xã hội học Marco Oberti (1999) phân biệt ba mô hình nhà

nước phúc lợi như sau:

a) Mô hình tự do (libéral) hoặc thặng dư (résiduel) (Mỹ, Canada, Úc) có đặc điểm là nhà nước

chỉ can thiệp và giúp đỡ một cách có giới hạn đối với những người không còn khả năng sinh

sống dựa trên thị trường, gia đình hoặc sự trợ giúp tư nhân.

b) Mô hình nghiệp hội bảo thủ (conservateur-corporatiste) (Đức, Pháp, Áo) đặt nền tảng trên lao

động làm công ăn lương (travail salarié), mang mục tiêu bảo vệ người lao động và gia đình của

họ trước những nguy cơ (như tai nạn, bệnh tật, già cả, thất nghiệp) bằng cách bảo đảm cho họ

một mức thu nhập tối thiểu. Do đó, các quyền hưởng phúc lợi đều gắn liền với giai cấp và vị thế,

bởi lẽ việc tái phân phối được thực hiện theo các nhóm ngành nghề và theo mức độ đóng góp của

họ.

c) Mô hình định chế tái phân phối (institutionnel-redistributif), hay phổ quát (universaliste), hay

còn gọi là dân chủ-xã hội (các nước Bắc Âu) là mô hình theo đó nhà nước bảo đảm sự phúc lợi

cho toàn dân một cách đồng đều. Mô hình này mang đặc điểm là có mức độ bảo hộ xã hội cao

đối với các bất trắc trong cuộc sống, có mức thuế suất cao, và cam kết với mục tiêu công bằng xã

hội tái phân phối (Oberti, 1999,tr.90-91).

Walter Korpi và Joakim Palme (1998) đã đưa ra một kiểu phân loại các mô hình chi tiết hơn so

với Gøsta Esping-Andersen và Marco Oberti, bằng cách dựa trên quá trình phát triển lịch sử của

các mô hình này. Korpi và Palme phân biệt năm mô hình bảo hiểm xã hội ở các nước Tây

phương, đó là: a) mô hình nhắm tới những đối tượng nhất định; b) mô hình bao gồm những

chương trình phúc lợi tự nguyện được nhà nước trợ cấp; c) mô hình phúc lợi theo nghiệp hội; d)

mô hình an sinh cơ bản; và e) mô hình phúc lợi bao quát (xem Hình 1).

Hình 1. Các mô hình điển hình của các định chế bảo hiểm xã hội ở các nước Tây phương, xét theo quá trình phát

triển lịch sử của các định chế này, theo Walter Korpi và Joakim Palme, 1998

 

a. Mô hình nhắm tới những đối tượng nhất

định

b. Mô hình bao gồm những chương trình phúc lợi tự nguyện được nhà nước

trợ cấp

 

c. Mô hình phúc lợi theo nghiệp hội d. Mô hình an sinh cơ bản e. Mô hình phúc lợi bao quát

Ghi chú: các hình thoi là biểu tượng của hệ thống phân tầng kinh tế-xã hội, trong đó những người có

thu nhập cao nằm phía trên đỉnh, và những người có thu nhập thấp cũng như người nghèo nằm phía

dưới đáy. Phần trắng thể hiện phần dân cư không nằm trong các chương trình phúc lợi. Các đường

nằm ngang thể hiện những loại phúc lợi có mức trợ cấp đồng đều hoặc mức tối thiểu. Các đường

thẳng đứng thể hiện những loại phúc lợi hưởng theo mức thu nhập. Các hình ê-líp trong mô hình b

thể hiện những chương trình phúc lợi tự nguyện chuyên biệt. Các đường chéo trong mô hình c thể

hiện các chương trình bảo hiểm được tổ chức riêng cho từng phân khúc ngành nghề khác nhau (xem

thêm Trịnh Duy Luân, 2006, tr. 8).

Nguồn: Walter Korpi, Joakim Palme, “The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality:

Welfare State Institutions, Inequality and Poverty in the Western Countries”, American Sociological

Review, Vol. 63, No. 5, 1998.

Sau đây là đặc trưng của từng mô hình, theo Walter Korpi và Joakim Palme.

Mô hình a. Mô hình nhắm tới những đối tượng nhất định (targeted): sự trợ cấp được thực hiện

dựa trên sự thẩm tra thu nhập (means-tested), với mức trợ cấp tối thiểu hoặc tương đối đồng đều

dành cho những người nằm dưới ngưỡng nghèo hoặc những người được coi là túng thiếu.

Mô hình b.  Mô hình bao gồm những chương trình phúc lợi tự nguyện được nhà nước trợ cấp:

trong truyền thống nhiều nước Tây phương, có điểm đặc trưng là có những chương trình phúc lợi

tự nguyện được nhà nước trợ cấp, trong đó tiền thuế được dùng để giúp các hiệp hội phúc lợi

tương trợ và các tổ chức tự nguyện khác trong việc cung ứng bảo hiểm cho các thành viên của

mình khi lâm vào hoàn cảnh mất khả năng thu nhập. Vì loại phúc lợi này đặt cơ sở trên sự đóng

góp tự nguyện của các thành viên, nên các chương trình phúc lợi này chủ yếu nhắm tới tầng lớp

trung lưu và giới công nhân lành nghề hơn là giới công nhân không có tay nghề và các tầng lớp

nghèo. Các chế độ phúc lợi tự nguyện này có thể bao gồm cả loại phúc lợi có mức trợ cấp đồng

đều (flat rate) (thể hiện bằng những đường nằm ngang trên các sơ đồ trên đây) lẫn loại phúc lợi

tương ứng với mức thu nhập kiếm được (earnings-related) (đường thẳng đứng).

Mô hình c. Mô hình phúc lợi theo nghiệp hội (corporatist): các chương trình bảo hiểm xã hội đầu

tiên được khởi xướng ở Đức bởi Bismarck vào thập niên 1880 không còn áp dụng cách thức

thẩm tra thu nhập lẫn các loại phúc lợi tự nguyện, nhưng áp dụng những chương trình phúc lợi

cưỡng bách theo đó các thành viên nằm trong những loại ngành nghề nhất định sẽ được quyền

hưởng những khoản phúc lợi khi mà nguồn thu nhập bình thường của họ bị gián đoạn một cách

bất khả kháng. Hệ thống bảo hiểm xã hội này của Đức đi theo mô hình phúc lợi “nghiệp hội” vốn

xuất phát từ truyền thống tư tưởng Công giáo và tư tưởng bảo thủ của thế kỷ XIX. Có thể nói ý

tưởng cốt lõi của mô hình nghiệp hội này là nhằm tạo ra những “cộng đồng chính trị-xã hội”

trong những nhóm ngành nghề khác nhau của lực lượng lao động, với mục tiêu khuyến khích sự

hợp tác giữa giới chủ với giới thợ trong những nhóm ngành nghề này.

Trong mô hình phúc lợi theo nghiệp hội, các chương trình được đề ra nhằm vào những người

đang lao động. Để được hưởng những loại phúc lợi này, người ta vừa phải đóng phí, vừa phải

thuộc về một thành phần nghề nghiệp nhất định. Những chương trình bảo hiểm xã hội riêng biệt

với những quyền lợi đặc thù được tổ chức cho những loại nghề nghiệp hoặc những ngành sản

xuất khác nhau, tạo nên sự phân khúc giữa các loại ngành nghề. Lúc đầu, hệ thống phúc lợi này

được khởi sự nơi giai cấp công nhân công nghiệp, nhưng sau đó dần dà được triển khai trong

nhiều thập niên sau nơi các loại ngành nghề khác với những dạng bảo hiểm chuyên biệt. Các

khoản phúc lợi được cung ứng dựa trên mức thu nhập kiếm được (đường thẳng đứng), nhưng các

quyền lợi và các qui tắc có thể hết sức khác biệt tùy theo từng loại ngành nghề khác nhau. Khác

hẳn với bốn loại định chế phúc lợi còn lại, và với quan điểm cơ bản là tạo ra những cộng đồng

chính trị-xã hội và thúc đẩy sự hợp tác giữa những thành phần có thể đối kháng nhau trong thị

trường lao động, mô hình phúc lợi này có đặc điểm là được điều hành bởi những người đại diện

được bầu ra từ giới chủ và giới thợ, và thông thường nhà nước cũng có mặt như là một thành

phần thứ ba mang tính chất thứ yếu. Nguồn tài chính được hình thành chủ yếu từ việc đóng phí

của giới chủ và giới thợ. Do chỉ giới hạn vào bộ phận dân cư hoạt động kinh tế (tức những người

đang lao động), nên mô hình này đi đến chỗ loại ra ngoài những người nội trợ và những người

nằm ngoài lực lượng lao động. Vì thường có qui định một mức trần thu nhập để được hưởng

phúc lợi, nên những người có thu nhập cao thường tìm thêm những biện pháp phúc lợi khác từ

khu vực bảo hiểm tư nhân.

Mô hình d. Mô hình an sinh cơ bản (basic security): trong mô hình này, quyền được hưởng phúc

lợi đặt cơ sở trên sự đóng phí hoặc trên tư cách công dân (nơi cư trú). Mô hình an sinh cơ bản

này xuất phát từ những ý tưởng chính yếu do William Beveridge đề xướng ở Anh vào năm 1942.

Một trong những ý tưởng này là đề ra những mức trợ cấp đồng đều hoặc có một mức trần thấp

đối với mức thu nhập, để chừa chỗ cho những người có thu nhập cao có thể tìm cách bảo vệ mức

sống cao của họ thông qua những chương trình bảo hiểm tư nhân. Theo Beveridge, “nguyên tắc

cơ bản đầu tiên của chế độ bảo hiểm xã hội này là cung ứng một mức trợ cấp bảo hiểm đồng đều,

bất kể mức thu nhập đã bị gián đoạn là bao nhiêu… Nguyên tắc này là hệ quả của sự nhìn nhận

về vị trí của bảo hiểm tự nguyện trong hệ thống an sinh xã hội…”(20) Một ý tưởng cơ bản khác là

làm sao bao phủ được một cách rộng rãi hoặc toàn bộ các tầng lớp dân cư có liên quan.

Tuy nhiên, trong mô hình an sinh cơ bản này, người ta thấy có hai biến thể khác nhau với một số

mức độ bảo hiểm khác nhau. Trong biến thể “công dân” (citizenship), quyền được hưởng phúc

lợi dựa trên tư cách công dân hoặc nơi cư trú, nghĩa là dựa trên quan điểm “bảo hiểm nhân dân”

(People’s Insurance) với mức độ bảo hiểm phổ quát. Còn trong biến thể “bảo hiểm” (insurance),

quyền được hưởng phúc lợi lại dựa trên việc đóng phí của người được bảo hiểm và/hoặc của

người sử dụng lao động; trong trường hợp này, chúng ta thấy mức độ bảo hiểm kém tính phổ

quát hơn. Tuy nhiên, nếu trong mô hình phúc lợi theo nghiệp hội, những người tham gia thuộc

những ngành nghề khác nhau sẽ được hưởng những chế độ bảo hiểm khác nhau, thì trong mô

hình an sinh cơ bản này, tất cả những người được bảo hiểm sẽ được hưởng chế độ giống nhau

trong cùng một chương trình.

Mô hình e. Mô hình phúc lợi bao quát (encompassing): mô hình này đã phối hợp những ý tưởng

của mô hình Bismarck lẫn mô hình Beveridge để tạo ra một dạng mới. Trong mô hình này,

quyền được hưởng phúc lợi dựa trên sự đóng phí và tư cách công dân. Do đó, những chương

trình phúc lợi phổ quát bao phủ mọi công dân và bảo đảm an sinh cơ bản cho họ được phối hợp

với những chế độ trợ cấp tương ứng với mức thu nhập kiếm được dành cho bộ phận đang hoạt

động kinh tế (đang lao động) trong dân cư. Loại định chế phúc lợi này có khuynh hướng giảm

bớt nhu cầu tìm đến khu vực bảo hiểm tư nhân và có khả năng bao quát mọi công dân trong cùng

một chương trình. Điểm khác biệt chủ yếu giữa mô hình phúc lợi bao quát này với mô hình an

sinh cơ bản nằm ở mức độ trợ cấp có liên quan với mức thu nhập kiếm được và mức độ bao phủ

của các chế độ bảo hiểm.

Những đặc điểm chính của các mô hình nêu trên được tóm tắt trong bảng sau đây.

Bảng 1. Đặc điểm của các mô hình điển hình của các định chế bảo hiểm xã hội ở các nước Tây

phương, xét theo quá trình phát triển lịch sử của các định chế này, theo Walter Korpi và Joakim

Palme, 1998

Các mô hình Cơ sở để được hưởng

a. Mô hình nhắm tới những đối tượng nhất định Phải chứng minh nhu cầu

b. Mô hình bao gồm những chương trình phúc

lợi tự nguyện được nhà nước trợ cấp

phúc lợi

cần trợ cấp

Tư cách thành viên; phải

đóng phí

Nguyên tắc trợ cấp

Mức tối thiểu

Mức trợ cấp đồng đều, hoặc mức trợ cấp

dựa trên mức thu nhập kiếm được

c. Mô hình phúc lợi theo nghiệp hội Loại ngành nghề, và sự

d. Mô hình an sinh cơ bản Tư cách công dân, hoặc

e. Mô hình phúc lợi bao quát Tư cách công dân, và sự

Nguồn: Walter Korpi, Joakim Palme, “The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality:

Welfare State Institutions, Inequality and Poverty in the Western Countries”, American Sociological

Review, Vol. 63, No. 5, 1998.

Phân tích căn cứ trên những dữ kiện của năm 1985 liên quan tới các phúc lợi bảo hiểm y tế và

hưu bổng tại 18 nước thuộc khối Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), Walter Korpi

và Joakim Palme đã xếp loại như sau:

– Có ba nước thuộc nhóm mô hình phúc lợi bao quát, bao gồm Phần Lan, Na Uy và Thụy Điển;

ba nước này đã phát triển mô hình này kể từ những thập niên 1950, 1960 và 1970 sau khi đã trải

qua mô hình an sinh cơ bản và những dạng chương trình phúc lợi tự nguyện có sự tài trợ của nhà

nước.

– Có sáu nước nằm trong nhóm mô hình phúc lợi nghiệp hội, đó là: Áo, Bỉ, Pháp, Đức, Ý và

Nhật Bản.

– Có tám nước nằm trong nhóm mô hình an sinh cơ bản, trong đó mô hình biến thể theo hướng

“tư cách công dân” bao gồm Canada, Đan Mạch, Hà Lan, New Zealand và Thụy Sĩ, còn mô hình

biến thể theo hướng “bảo hiểm” thì bao gồm Ireland, Anh và Mỹ.

– Và một nước thuộc mô hình phúc lợi nhắm tới những đối tượng nhất định là Úc.

Liên quan đến việc phân loại các hệ thống phúc lợi trên thế giới, Bùi Thế Cường (2002) cho rằng

đại thể có ba mô thức cơ bản của chính sách xã hội mà các nước đang đi theo: hệ thống “bảo đảm

toàn dân”, hệ thống “bảo hiểm xã hội”, và hệ thống “bảo đảm chọn lọc” (Bùi Thế Cường, 2002,

tr. 16).

Mô hình “bảo đảm toàn dân” là mô hình trong đó nhà nước chủ động tái phân phối các nguồn lợi

quốc gia để chăm lo phúc lợi cho toàn dân, không phân biệt sự khác nhau về địa vị kinh tế, xã

hội và nghề nghiệp (mô hình này cũng còn được gọi là mô hình tái phân phối). Các đặc điểm của

mô hình này là: về mặt tổ chức, nguyên tắc là bảo hiểm xã hội thống nhất; các trợ cấp xã hội

được tái phân phối mạnh mẽ nhằm thu hẹp sự bất bình đẳng về kinh tế và xã hội; về mặt tài

chính, phần lớn ngân sách phúc lợi được trực tiếp lấy từ thuế khóa; sự chuyển dịch thu nhập

thường được thực hiện thông qua các tổ chức dịch vụ xã hội do nhà nước quản lý (chẳng hạn y tế

công cộng). Mô hình này được áp dụng phổ biển ở các nước Bắc Âu, nhất là Thụy Điển và Đan

Mạch, và kể cả Anh (đặc biệt là thời kỳ trước nhiệm kỳ của nữ thủ tướng Thatcher). Tuy không

hẳn tương đồng, nhưng cũng có thể xếp vào loại mô hình này các hệ thống bảo đảm xã hội của

Liên Xô và các nước Đông Âu trước đây.

Mô hình thứ hai, “bảo hiểm xã hội”, là mô hình trong đó tuy nhà nước cũng đóng vai trò chính

trong việc đảm bảo phúc lợi cho người dân, nhưng cho phép có thêm nhiều dạng bảo hiểm xã hội

của khu vực tư nhân mà người dân có thể tự nguyện tham gia. Những đặc trưng chính của mô

hình này là: mức đóng phí và mức chi trả trợ cấp bảo hiểm phụ thuộc vào mức thu nhập của

người được bảo hiểm (do đó, mô hình này “phiên dịch” vị thế thu nhập của mỗi người trên thị

trường lao động vào lĩnh vực chính sách xã hội); về mặt tổ chức, hệ thống bảo hiểm không được

tổ chức thống nhất, mà theo các loại rủi ro và các nhóm nghề nghiệp; mức độ tái phân phối kém

hơn mô hình trên; nguồn tài chính được lấy từ thỏa ước đóng góp giữa ba bên (nhà nước, người

tham gia lao động

phải đóng phí

tham gia lao động

Dựa trên mức thu nhập kiếm được

Mức trợ cấp đồng đều

Mức trợ cấp đồng đều, và mức trợ cấp dựa

trên mức thu nhập kiếm được

sử dụng lao động, và người lao động), hoặc hai bên (người lao động và người sử dụng lao động);

sự chuyển dịch thu nhập bằng tiền đóng vai trò lớn hơn là thông qua các dịch vụ xã hội do nhà

nước tổ chức. Mô hình này được áp dụng ở những nước như Cộng hòa Liên bang Đức, Pháp, Áo,

Ý.

Còn mô hình thứ ba, “bảo đảm chọn lọc”, theo Bùi Thế Cường, là mô hình chủ yếu áp dụng hình

thức bảo hiểm tự nguyện, nhà nước chỉ trợ giúp phúc lợi đối với một số nhóm dân cư chọn lọc

nhất định mà thôi (mô hình này còn được gọi là mô hình tự do hóa). Những đặc trưng chính của

mô hình này là: dựa trên các hệ thống bảo hiểm tự nguyện (tư nhân hoặc tập thể); mục tiêu chính

của mô hình này là bảo đảm mức hoạt động tự do cao cho các lực lượng thị trường, đồng thời chỉ

tập trung chính sách xã hội cho người nghèo và yếu thế; mức độ và thời gian trợ cấp thường rất

hạn chế; mức độ tái phân phối thấp, và chỉ tập trung vào những nhóm dân cư nghèo. Những nước

đi theo mô hình này là Mỹ, Úc, Canada (Bùi Thế Cường, 2002, tr. 16-19).

Ba mô hình trên được tóm tắt trong bảng sau đây.

Bảng 2. Ba mô hình chính sách xã hội trên thế giới, theo Bùi Thế Cường, 2003

Mục tiêu Phúc lợi toàn dân Bảo hiểm toàn dân Bảo hiểm tự nguyện kết hợp với sự trợ giúp

Nguyên tắc tổ chức Bảo hiểm xã hội tập

Mức độ tái phân

phối

Nguồn tài chính Thuế Đóng góp hai hoặc ba

Mức can thiệp của

nhà nước

Nguồn: Bùi Thế Cường, “Phúc lợi xã hội ở Việt Nam: Hiện trạng, vấn đề và điều chỉnh”, Báo cáo đề tài nghiên cứu

cấp Bộ, Hà Nội, Trung tâm Khoa học Xã hội và Nhân văn Quốc gia, Viện Xã hội học, 2003, tr. 15.

Phạm Xuân Nam (2008) cho rằng, trên thế giới, có ba mô hình kinh tế tiêu biểu trong việc giải

quyết mối quan hệ giữa việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế với việc thực hiện sự công bằng xã hội,

đó là:

– Mô hình kinh tế thị trường tự do (dựa trên lý thuyết của Hayek, Milton Friedman…), trong đó

“người ta hạ thấp vai trò của nhà nước, đề cao vị trí của khu vực tư nhân, giảm chi tiêu từ ngân

sách quốc gia cho các lợi ích công cộng”, và chủ trương rằng “tăng trưởng kinh tế phải đi trước,

công bằng xã hội sẽ theo sau”.

– Mô hình kinh tế thị trường xã hội (dựa trên lý thuyết của John Maynard Keynes) trong đó “kết

hợp sử dụng kinh tế thị trường tư bản chủ nghĩa với việc thi hành một hệ thống các chính sách

phúc lợi để tạo ra sự đồng thuận xã hội cho phát triển”, bao gồm: trợ cấp cho giáo dục, y tế, trẻ

em, người già, người tàn tật, người thất nghiệp… Điển hình của mô hình này là nhà nước phúc

lợi Thụy Điển.

– Mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung phi thị trường ở Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa

trước đây, từng có thời gian “phát huy tác dụng tích cực trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế

theo chiều rộng” và “tạo nên sự bình ổn xã hội bằng những chính sách quan tâm đến các mặt của

đời sống con người”, nhưng về sau “do cơ chế kế hoạch hóa tập trung cao độ dần biến thành tập

trung quan liêu và thực hiện chế độ bao cấp về cơ bản theo chủ nghĩa bình quân” (Phạm Xuân

Nam, 2008).

4. Ý NGHĨA CỦA HỆ THỐNG PHÚC LỢI XÃ HỘI

Bảo đảm toàn dân Bảo hiểm xã hội Bảo đảm chọn lọc

của nhà nước có chọn lọc

Bảo hiểm tư nhân. Trợ giúp của nhà nước

Nhiều loại hình bảo

hiểm xã hội

trung thống nhất

Cao Trung bình Thấp

bên

Đóng góp hai bên. Trợ giúp của nhà nước lấy

từ thuế

Cao Trung bình Thấp

Karl Polanyi từng cho rằng lịch sử xã hội các nước công nghiệp trong thời kỳ ban đầu là kết quả

của cả hai luồng vận động cùng một lúc (double movement): luồng thứ nhất là sự khuếch trương

của thị trường, và luồng vận động thứ hai đi kèm theo, đó là sự kiềm chế và ngăn chặn của các

định chế chính trị và xã hội đối với luồng vận động thứ nhất nhằm chống lại những tác động tai

hại của một nền kinh tế do thị trường kiểm soát. Ông cho rằng đặc trưng quan trọng nhất của lịch

sử xã hội thời kỳ ấy là “xã hội đã tự bảo vệ mình trước những mối hiểm họa cố hữu của một hệ

thống thị trường tự điều tiết” (Polanyi, 2001, tr. 79-80).

Theo Bùi Đình Thanh, mối quan hệ giữa nền kinh tế thị trường với tính công bằng xã hội cần

được hiểu như sau: “Một điều cần nhấn mạnh là bản thân kinh tế thị trường không tự động đảm

bảo cho công bằng xã hội. Phải có những điều tiết của xã hội thông qua nhà nước để phân phối

lại những kết quả hoạt động kinh tế theo hướng bảo đảm công bằng xã hội (…). Không thể đồng

ý với quan niệm cho rằng nếu coi trọng công bằng xã hội thì khó lòng tập trung các nguồn lực

bên trong và bên ngoài để phát triển kinh tế. Xét về ngắn hạn thì có thể như vậy, nhưng nếu xét

theo triển vọng lâu dài thì quan niệm này rất có hại. (…) Theo tư duy kinh tế mới, đầu tư cho các

lĩnh vực xã hội cũng là trực tiếp đầu tư cho kinh tế, nhất là xét theo triển vọng dài hạn” (Bùi

Đình Thanh, 2001, tr. 48, những chỗ nhấn mạnh là do chúng tôi, T.H.Q).

Một hệ thống phúc lợi xã hội tự nó không thể giải quyết được vấn đề bất bình đẳng trong xã hội,

bởi lẽ điều này phụ thuộc vào cả một hệ thống các chính sách vĩ mô của nhà nước như chiến

lược đầu tư, chính sách tài chính, chính sách thuế khóa, chính sách lương bổng… Tuy vậy, hệ

thống phúc lợi vẫn là một thành tố không thể thiếu trong một hệ thống chính sách kinh tế-xã hội

quốc gia nhằm giúp cho xã hội có thể “tự bảo vệ mình trước những mối hiểm họa cố hữu của một

hệ thống thị trường tự điều tiết”, nói theo ngôn từ của Polanyi.

Vì thế, việc xây dựng một hệ thống phúc lợi xã hội vững mạnh là điều cần thiết và tất yếu của

bất cứ xã hội nào thực sự muốn bảo vệ các công dân của mình. Đặc trưng cốt lõi của hệ thống

phúc lợi này chính là bảo vệ các quyền xã hội của công dân, tức là quyền được đáp ứng những

nhu cầu thiết yếu nhất để có được một cuộc sống tử tế, xứng đáng với phẩm giá con người, bằng

cách “phi hàng hóa hóa” các dịch vụ phúc lợi (decommodification), nói như Gøsta Esping-

Andersen, nhằm tạo điều kiện cho mỗi người được thụ hưởng các dịch vụ phúc lợi xã hội mà

không lệ thuộc vào thị trường, và qua đó “giảm bớt tư cách ‘hàng hóa’ của các công dân”

(Esping-Andersen, 1991, tr. 3).

Sở dĩ hệ thống phúc lợi xã hội mang ý nghĩa lớn lao đối với người dân là vì, trong các xã hội

ngày nay, xu hướng áp đảo là xã hội vận hành phụ thuộc vào thị trường, trong khi lẽ ra phải là

ngược lại. Theo lời Karl Polanyi, “đáng lý nền kinh tế phải bám chặt (embedded) vào các mối

quan hệ xã hội, thì các mối quan hệ xã hội lại phải bám chặt vào hệ thống kinh tế” (Polanyi,

2001, tr. 60).

Hiểu theo nghĩa đó, có thể nói chính hệ thống phúc lợi xã hội là một định chế quan trọng giúp

cho người dân xác lập được tư thế con người cũng như tư thế công dân của mình một cách đúng

đắn trong một xã hội dân chủ và văn minh.

Advertisements
Categories: Tài Liệu Tham Khảo | Leave a comment

Post navigation

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Create a free website or blog at WordPress.com.

%d bloggers like this: