Những kịch bản ADIZ nào TQ có thể lập ra trên Biển Đông và hệ lụy

Những năm 50 của thế kỷ trước, nhiều nước trên thế giới đã đơn phương thiết lập Vùng nhận dạng phòng không (ADIZ) để kiểm soát một phạm vi vùng trời nhất định theo ý đồ của mình, song từ đó đến nay, chưa có bất kỳ một văn kiện chuẩn quốc tế nào điều chỉnh vấn đề này. Việc thiết lập ADIZ nhìn chung được hiểu là nhằm cho phép quốc gia thiết lập có đủ thời gian để chuẩn bị cho một vụ tiến công tiềm tàng từ trên không.

Tại các ADIZ, máy bay nước ngoài phải chấp hành các quy định về nhận diện của nước thiết lập, như đệ trình các kế hoạch bay, duy trì đường dây liên lạc 2 chiều bằng sóng vô tuyến và vận hành hệ thống tiếp sóng radar thứ cấp… Các ADIZ thường được thiết lập trên không phận quốc tế, tiếp giáp với không phận quốc gia của các nước, giống như ADIZ mà Trung Quốc thiết lập trên quần đảo Senkaku/Điếu Ngư – một khu vực tranh chấp trên biển Hoa Đông giữa Trung Quốc và Nhật Bản năm 2013.

Từ đầu năm 2020 đến nay, trước việc Trung Quốc gia tăng các hành vi “ngang tai trái mắt” ở Biển Đông, đã xuất hiện nhiều thông tin đồn đoán về khả năng Bắc Kinh sẽ thiết lập ADIZ tại khu vực này. Cùng với những đồn đoán đó, có nhiều câu hỏi đặt ra là, nếu lập ADIZ ở Biển Đông thì Trung Quốc sẽ thực hiện theo kịch bản nào. Rất nhiều chuyên gia nghiên cứu Biển Đông đã chú ý xem xét vấn đề này và theo họ, có thể xảy ra ba kịch bản sau:

Kịch bản thứ nhất, ADIZ có thể được thiết lập trên vùng trời quần đảo Hoàng Sa. Cơ sở của kịch bản này dựa trên việc năm 1996, Trung Quốc ra tuyên bố đường cơ sở xung quanh quần đảo Hoàng Sa. Bên cạnh đó, Điều 2 của Luật Thềm lục địa và Vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của Trung Quốc ban hành năm 1998 quy định, EEZ và thềm lục địa của nước này “kéo dài 200 hải lý tính từ đường cơ sở”. Căn cứ theo các văn bản này thì khu vực rộng 200 hải lý xung quanh quần đảo Hoàng Sa là thuộc EEZ và thềm lục địa của Trung Quốc. Do đó, nếu Trung Quốc lập ADIZ trên quần đảo Hoàng Sa thì phạm vi của nó có thể mở rộng ra ngoài vùng trời phía trên vùng lãnh hải rộng 12 hải lý mà Bắc Kinh tuyên bố xung quanh quần đảo này tới phía trên EEZ và thềm lục địa do Trung Quốc tuyên bố quanh Hoàng Sa. Một ADIZ như thế sẽ chồng lấn vào không phận phía trên các EEZ và thềm lục địa của Việt Nam và Philippines. Đồng thời, ADIZ của Trung Quốc cũng có thể chồng lấn vào các Vùng thông báo bay (FIR) của Thành phố Hồ Chí Minh, Manila hay một số thành phố khác.

Năm 2009, Phái đoàn Thường trực Trung Quốc tại Liên hợp quốc gửi Công hàm CML/17/2009 lên Liên hợp quốc tiếp tục tuyên bố quần đảo Hoàng Sa là thuộc “chủ quyền” của nước này. Theo đó, họ cho rằng: “Trung Quốc có chủ quyền không thể tranh cãi đối với các quần đảo ở Biển Đông và các vùng nước phụ cận”. Cung cách liên tục đòi hỏi “chủ quyền” như vậy khiến người ta cảm thấy Trung Quốc dường như đã “có đủ điều kiện” để thiết lập ADIZ trên vùng trời quần đảo Hoàng Sa, vì: (1) Bắc Kinh đã tuyên bố các đường cơ sở quanh quần đảo này như đã nói ở trên, nên sẽ không khó để họ thiết lập ADIZ trên vùng trời bên ngoài lãnh hải thuộc Hoàng Sa. (2) Trung Quốc đã xây dựng sân bay khá kiên cố trên đảo Phú Lâm thuộc quần đảo Hoàng Sa, đảm bảo cho các hoạt động quân sự một khi Bắc Kinh triển khai những hoạt động thực thi ADIZ. (3) Quan trọng hơn, quần đảo Hoàng Sa chỉ là một thực thể tranh chấp giữa Trung Quốc với Việt Nam, là tranh chấp song phương và chỉ có Việt Nam khẳng định chủ quyền tại Hoàng Sa.

Với những phân tích nói trên, về phương diện pháp lý, việc Trung Quốc thiết lập một ADIZ trên Biển Đông nhiều khả năng nhất là trên vùng trời quần đảo Hoàng Sa. Ngay cả Ủy ban Đánh giá kinh tế và an ninh Mỹ – Trung của Quốc hội Mỹ gần đây cũng cho rằng, Bắc Kinh có thể lần lượt lập ra hai ADIZ ở quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa, trong đó ưu tiên lập ADIZ bao trùm lên quần đảo Hoàng Sa và vùng biển xung quanh trước, sau đó chờ cho đến khi năng lực quân sự mạnh lên, họ sẽ lập ADIZ thứ hai ở Biển Đông, bao trùm lên quần đảo Trường Sa.

Kịch bản thứ hai, ADIZ trên vùng trời quần đảo Trường Sa. Quần đảo Trường Sa là đối tượng tranh chấp chủ quyền của 5 nước 6 bên (gồm Việt Nam, Brunei, Trung Quốc, Malaysia, Philippines cùng với Đài Loan), nên Trung Quốc có thể thiết lập một ADIZ ở đây để củng cố các tuyên bố “chủ quyền” của Bắc Kinh đối với quần đảo này. Trong công hàm CML/8/2011 gửi Liên Hợp Quốc ngày 14/4/2011, Bắc Kinh đã khẳng định rằng, nếu lập ADIZ ở Trường Sa, sẽ giúp Trung Quốc có thêm cơ sở đối với tuyên bố trên. Tuy nhiên, Bắc Kinh vẫn phải cân nhắc “được và mất” trước khi thiết lập ADIZ trên quần đảo này, lý do là: (1) Một ADIZ như thế có thể chồng lấn lên FIR của Thành phố Hồ Chí Minh, Manila, Singapore và Kota Kinabalu của Malaysia, do đó có thể dẫn tới những phản kháng mạnh mẽ từ phía Việt Nam, Philippines, Singapore và Malaysia. (2) Do tranh chấp chủ quyền đối với quần đảo Trường Sa liên quan đến nhiều bên, nên nếu lập ADIZ trên vùng trời quần đảo này, Trung Quốc có thể phải đương đầu với phản ứng của tất cả các nước có liên quan tới tranh chấp ở quần đảo này. (3) Không những thế, Trường Sa lại nằm ở khu vực có ý nghĩa chiến lược về hàng hải và hàng không quốc tế, nên ADIZ của Trung Quốc sẽ phải đối mặt với sự chỉ trích kịch liệt không chỉ của các quốc gia trong khu vực, mà còn của những quốc gia liên quan khác như Mỹ, Nhật Bản, Australia và thậm chí là cả Nga.

Có một vấn đề mang tính kỹ thuật đối với việc thiết lập ADIZ trên Biển Đông, đó là, để thiết lập các tọa độ chính xác của ADIZ, Trung Quốc cần phải tuyên bố vùng lãnh hải xung quanh quần đảo Trường Sa hoặc quanh một thực thể nào đó thuộc quần đảo này. Tuy nhiên, một tuyên bố như thế sẽ dẫn tới một cuộc tranh cãi khác sau khi đã có những chỉ trích gay gắt nhằm vào hoạt động bồi đắp đảo, đá và xây dựng mới đây của Trung Quốc trên các thực thể ở Trường Sa. Hơn nữa, Hải quân Mỹ đã nhiều lần triển khai tàu khu trục đi vào bên trong khu vực 12 hải lý xung quanh các thực thể mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền ở Trường Sa. Bất chấp sự phản đối của Bắc Kinh, Bộ Ngoại giao Mỹ cho rằng, động thái này là nhằm chứng minh nguyên tắc tự do hàng hải tại các vùng biển quốc tế. Mặt khác, nó cũng là thách thức đối với các tuyên bố chủ quyền của Bắc Kinh trên các thực thể mà Trung Quốc chiếm đóng, bồi đắp và xây dựng trái phép ở Trường Sa.

Vì thế, Trung Quốc sẽ phải tính toán cẩn trọng trước khi thiết lập ADIZ trên vùng trời quần đảo Trường Sa, vì nó sẽ không mang lại điều gì tích cực, ngược lại có thể dẫn tới những tác động tiêu cực đối với lợi ích quốc gia của Trung Quốc trong khu vực. Chưa kể, ADIZ này còn mâu thuẫn với các tuyên bố được Bắc Kinh thường xuyên đưa ra rằng, tình hình trên Biển Đông đang ổn định, về tổng thể, không có nguy cơ xảy ra các xung đột lớn và sau khi tiến hành các hoạt động bồi đắp đảo, đá ở Trường Sa, Trung Quốc không quân sự hóa nó, mà chỉ đầu tư vào “những cơ sở chủ yếu” để phục vụ “mục đích hòa bình chung”, như tìm kiếm cứu nạn hay nghiên cứu khoa học biển…

Kịch bản thứ ba, ADIZ có thể được lập trên vùng trời của “đường chín khúc”. Trong công hàm CML/17/2009 ngày 07/5/2009, Trung Quốc chính thức tuyên bố “chủ quyền” tại Biển Đông theo “đường chín khúc”, đây cũng có thể coi là cơ sở cho các ADIZ tiềm tàng của Trung Quốc ở Biển Đông. Tuy nhiên, nếu ADIZ được lập bao trùm lên “đường chín khúc” sẽ không phù hợp vì cho đến nay, “đường chín khúc” vẫn là một cái gì đó rất mơ hồ, không có cơ sở pháp lý, lịch sử và cũng không có các tọa độ địa lý chính xác. Nếu Trung Quốc tuyên bố thiết lập một ADIZ trên “đường chín khúc”, Bắc Kinh cần phải công bố các tọa độ chính xác vì máy bay nước ngoài phải tuân thủ các quy định nhận diện theo ADIZ của họ. Theo đó, ADIZ phía trên “đường chín khúc” phải thể hiện vị trí chính xác của bản đồ này, điều này lại mâu thuẫn với yêu sách “đường chín khúc” trên mặt biển. Nếu theo tấm bản đồ “đường chín khúc” mà Bắc Kinh gửi đính kèm công hàm CML/17/2009, một ADIZ tiềm tàng trên “đường chín khúc” sẽ chồng lấn với các FIR của Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hong Kong, Manila, Singapore và Kota Kinabalu. Do vậy, giống với ADIZ thiết lập trên quần đảo Trường Sa, nếu ADIZ được lập trên vùng trời “đường chín khúc” sẽ vấp phải sự chỉ trích của các bên đang có trách nhiệm điều hành các FIR trên Biển Đông.

Trong ba kịch bản trên, nếu Trung Quốc thiết lập ADIZ trên Biển Đông, thì kịch bản dễ xảy ra nhất là trên quần đảo Hoàng Sa. Nhưng, cho dù Bắc Kinh dường như đã sẵn sàng tuyên bố và thực thi một ADIZ trên Biển Đông, họ vẫn phải cân nhắc kỹ càng vấn đề “thiệt hơn”.

Do vị trí chiến lược của Biển Đông và bản chất của các tranh chấp tại vùng biển này, nên các kịch bản ADIZ mà Trung Quốc có thể thiết lập trên Biển Đông sẽ dẫn tới leo thang căng thẳng giữa Bắc Kinh với các nước khác, trước hết là trên lĩnh vực ngoại giao và pháp lý, giống như căng thẳng đã xảy ra khi Trung Quốc thiết lập ADIZ trên biển Hoa Đông. Cụ thể:

Trên bình diện ngoại giao, do Biển Đông đang diễn ra những tranh chấp phức tạp về chủ quyền đối với các thực thể trên biển, cũng như các vấn đề hàng hải khác liên quan tới việc áp dụng Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS 1982). Một khi Trung Quốc thiết lập ADIZ ở Biển Đông, các bên liên quan sẽ lập tức cáo buộc Bắc Kinh leo thang tranh chấp, làm thay đổi nguyên trạng Biển Đông tại các diễn đàn song phương và đa phương. Bất kỳ nước nào muốn tìm cách kiểm soát hoàn toàn Biển Đông, nước đó sẽ phải đối mặt với thách thức từ các quốc gia khác. Nếu Trung Quốc áp dụng các quy định nhận dạng tương tự ADIZ mà nước này thiết lập ở biển Hoa Đông đối với Biển Đông, thì những quốc gia có lợi ích về hàng không và hàng hải như Mỹ, hay những nước đang điều hành các FIR tại khu vực này như Singapore và Indonesia sẽ kịch liệt phản đối hành động của Trung Quốc.

Trên bình diện pháp lý, phán quyết của Tòa Trọng tài Thường trực (PCA) năm 2016 đã nhấn mạnh rằng, dù Trung Quốc không tuân thủ phán quyết của tòa hay không tham gia tiến trình xét xử, nước này vẫn là một bên của vụ kiện do Philippines đệ trình, nên vẫn bị ràng buộc về mặt pháp lý bởi các phán quyết của tòa. Bởi vậy, nếu Trung Quốc thiết lập một ADIZ trên vùng trời quần đảo Trường Sa hoặc vùng trời bên trên “đường chín khúc”, thì Philippines có thể yêu cầu PCA tuyên bố các biện pháp liên quan tới ADIZ này căn cứ theo Điều 290, Mục 1 trong UNCLOS 1982. Khi đó, Manila có thể lập luận rằng, ADIZ này cản trở Philippines thực hiện các hoạt động hàng không thông thường trong không phận bên trên EEZ và thềm lục địa của nước này, dẫn tới những thiệt hại không thể bù đắp về kinh tế cho Philippines. Lập luận đó khớp với điều kiện được quy định bởi Tòa Quốc tế về Luật Biển (ITLOS) để áp dụng các biện pháp tạm thời, giống như trường hợp ITLOS từng xử lý trong vụ kiện “M/V Louisa” tranh chấp giữa Saint Vincent và Grenadines với Tây Ban Nha. Vì vậy, lập luận trên có thể trở thành cơ sở pháp lý để Philippines yêu cầu PCA ban bố các biện pháp tạm thời nhằm ngăn chặn Trung Quốc thực thi ADIZ trên Biển Đông, trong khi chờ đợi các phán quyết cuối cùng của tòa án. Tương tự Philippines, các bên khác trong tranh chấp Biển Đông cũng có thể khởi động các tiến trình phân xử theo Phụ lục VII của UNCLOS 1982 đối với các ADIZ của Trung Quốc, phù hợp với Điều 58 và 87 của UNCLOS 1982. Đồng thời, các bên tranh chấp cũng có quyền yêu cầu ITLOS áp dụng các biện pháp tạm thời căn cứ theo Điều 290, Mục 5 trong UNCLOS 1982 trong lúc chờ đợi phán quyết của PCA.

Có thể thấy, do vai trò và vị trí địa chiến lược của Biển Đông, nên sự ổn định của vùng biển này là một phần không thể tách rời đối với lợi ích quốc gia của nhiều nước trong và ngoài khu vực. Vì vậy, mọi hành động gây hấn ở Biển Đông, như áp đặt ADIZ, có nguy cơ đối mặt với hàng loạt thách thức pháp lý và ngoại giao.

Cho đến nay, hầu như luật pháp quốc tế không đặt bất kỳ cơ sở pháp lý nào cho phép các quốc gia thiết lập và duy trì các ADIZ. Hiện, trong giới luật gia thế giới vẫn tồn tại hai quan điểm trái ngược đối với vấn đề này. Trong khi một số người ủng hộ cho rằng, luật pháp quốc tế cho phép các nước được thiết lập các ADIZ, thì những người phản đối lại không chấp nhận bất kỳ cơ sở pháp lý nào cho những tuyên bố đó. Tuy nhiên, trên thực tế nhiều nước đã đơn phương thiết lập các ADIZ kể từ thập kỷ 50 của thế kỷ trước và chỉ có một số lượng hạn chế các ADIZ bị các nước khác hoặc cộng đồng quốc tế chỉ trích. ADIZ mà Trung Quốc tuyên bố thiết lập trên biển Hoa Đông vào cuối năm 2013 đã “châm ngòi” cho các xung đột ngoại giao giữa các bên liên quan. Nó cũng làm dấy lên câu hỏi về tính pháp lý của các ADIZ được thiết lập tại những khu vực tranh chấp chồng lấn lên FIR của các quốc gia khác. Việc Bắc Kinh có thể thiết lập các ADIZ ở Biển Đông khiến cho các quốc gia trong khu vực rất lo ngại vì nếu vậy, khu vực này chắc chắn sẽ bị đẩy vào một cuộc leo thang xung đột chính trị mới rất nguy hiểm.